塑料袋|中國養(yǎng)老金的憂與解
強(qiáng)大的養(yǎng)老金管理體系既是社會發(fā)展的穩(wěn)定器,也是資本市場良性發(fā)展的壓艙石。目前我國養(yǎng)老金體系面臨兩大困境和難題:一是養(yǎng)老金儲備比較薄弱,二是養(yǎng)老金生態(tài)比較脆弱。 ■我國養(yǎng)老保障體系改革,首要任務(wù)應(yīng)是進(jìn)行制度整合,一方面是公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金之間的制度整合,另一方面則是補(bǔ)充養(yǎng)老保障之間的制度整合。前一個(gè)問題就是要適度調(diào)低公共養(yǎng)老金給付替代率,相應(yīng)的,就要大幅提高私人養(yǎng)老金給付替代率。后一個(gè)問題就是要“三金合一”(住房公積金、企業(yè)年金和職業(yè)年金),簡化補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度,做大做強(qiáng)私人養(yǎng)老金。此外,進(jìn)一步完善多層次資本市場,推進(jìn)中國股市的市場化、法治化改革,是優(yōu)化養(yǎng)老金生態(tài)的重要一環(huán)。只有穩(wěn)健、規(guī)范、完善的多層次資本市場,才能為龐大的養(yǎng)老金儲備提供保值增值、安全托管的重要通道。 養(yǎng)老金儲備水平偏低 養(yǎng)老金是國民養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略儲備。若一國養(yǎng)老金儲備充分,則國民就會有更多的安全感,就會形成消費(fèi)自信、創(chuàng)業(yè)自信、投資自信;相反,若一國養(yǎng)老金儲備不充分,則可能給國民消費(fèi)、創(chuàng)業(yè)和投資行為帶來更多的負(fù)面影響。與此同時(shí),一個(gè)完整的養(yǎng)老金生態(tài)鏈也是養(yǎng)老金儲備投資、保值增值及可持續(xù)發(fā)展的重要保證和制度基礎(chǔ)。 衡量一國養(yǎng)老金儲備的充足性,主要有兩個(gè)指標(biāo):一是養(yǎng)老金總儲備占GDP比重,二是養(yǎng)老金缺口(潛在缺口或動態(tài)缺口)的測算。 目前,我國養(yǎng)老金儲備主要由三個(gè)部分組成:一是由中央政府直接掌管的全國社會保障基金,它是我國應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略儲備;二是由地方政府直接掌管的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;三是由雇主發(fā)起設(shè)立的企業(yè)年金和職業(yè)年金。如果說,第一、二部分基金的總結(jié)余便是公共養(yǎng)老金儲備,它屬于第一支柱,那么,企業(yè)年金和職業(yè)年金積累總資產(chǎn)則是私人養(yǎng)老金儲備,它屬于第二支柱。從統(tǒng)計(jì)可行性來講,我們一般所說的“養(yǎng)老金儲備”通常是指第一、二支柱的總和,它們是制度化、規(guī)范化的養(yǎng)老金儲備形式,易于統(tǒng)計(jì)與比較。 截至2015年底,全國社會保障基金結(jié)余1.9萬億元,社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余3.99萬億元,企業(yè)年金和職業(yè)年金總結(jié)余0.95萬億元。相比之下,公共養(yǎng)老金總儲備接近6萬億元,而企業(yè)年金和職業(yè)年金總儲備卻不足1萬億元。將兩者相加,我國養(yǎng)老金總儲備不足7萬億元。與歐美等國相比,目前我國養(yǎng)老金儲備水平偏低。 以美國為例,截至2015年底,美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(OASDI)基金總結(jié)余為2.81萬億美元,全美私人養(yǎng)老金(相當(dāng)于我國的企業(yè)年金和職業(yè)年金)總資產(chǎn)為24萬億美元。相比之下,近年來美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金儲備一直維持在2萬多億美元,并無太大規(guī)模增長,但美國私人養(yǎng)老金儲備早已超過美國當(dāng)年GDP,并且仍在快速增長之中。由此可見,美國養(yǎng)老金儲備主要依賴的是第二支柱,而我國養(yǎng)老金儲備則主要依賴的是第一支柱。 根據(jù)加權(quán)平均方法計(jì)算,截至2014年底,OECD成員國私人養(yǎng)老金儲備占GDP平均比重為84.4%。其中,養(yǎng)老金儲備比重較高的國家,除美國外,還包括荷蘭(159.3%)、冰島(146.8%)、瑞士(120.3%)、澳大利亞(110.0%)、英國(96.0%)、加拿大(76.3%)等。即便在OECD的三個(gè)發(fā)展中國家,它們的私人養(yǎng)老金儲備水平也遠(yuǎn)高于我國,比如智利為68.3%、墨西哥為15.7%、土耳其為5.5%,而我國企業(yè)年金及職業(yè)年金占GDP比重僅為1.4%。 一般對公共養(yǎng)老金制度的基本定位是廣覆蓋、?;?,它主要體現(xiàn)的是社會公平與底線保障原則,無論是歐美發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)收現(xiàn)付制,還是我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制,其社會統(tǒng)籌賬戶的平衡都是由國家財(cái)政兜底埋單的,公共養(yǎng)老金儲備只要滿足近年養(yǎng)老金支付需要、并擁有一定規(guī)模結(jié)余就可以了。因此,公共養(yǎng)老金儲備達(dá)到一定規(guī)模積累后,并不需要太快的增長。相反,私人養(yǎng)老金是對公共養(yǎng)老金的重要補(bǔ)充,它是養(yǎng)老保障的必要組成部分,它一方面可以分擔(dān)國家財(cái)政的養(yǎng)老支付負(fù)擔(dān),另一方面也是雇主對雇員養(yǎng)老所承擔(dān)的社會責(zé)任。如果說,公共養(yǎng)老金儲備強(qiáng)調(diào)的是公平、均貧富,那么,私人養(yǎng)老金儲備強(qiáng)調(diào)的則是效率、激勵(lì)作用。因此,私人養(yǎng)老金儲備水平應(yīng)該有更大的提升空間。 事實(shí)上,我國兩個(gè)支柱的養(yǎng)老金體系構(gòu)建的歷史不長,但公共養(yǎng)老金儲備的歷史欠賬和動態(tài)缺口比較大。目前我國公共養(yǎng)老金儲備至少存在兩次轉(zhuǎn)制成本或歷史欠賬:第一次是1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,標(biāo)志著我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式創(chuàng)建,凡是在該決定實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休的人,均稱為“中人”,對中人以前沒有繳費(fèi)的工齡均視作“繳費(fèi)年限”,這批中人究竟有多少,一種說法是6000萬人,另一種說法是8000萬人。 第二次是2015年1月,國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,規(guī)定從2014年10月1日起,機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相同的單位和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度。凡是在2014年10月1日前參加工作、此后退休的人,均稱為“中人”,同樣,對中人以前沒有繳費(fèi)的工齡視作“繳費(fèi)年限”,這批中人約為4000萬左右。 上述兩次社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來的轉(zhuǎn)制成本或歷史欠賬,也就是“中人”視同繳費(fèi)的年限,超過一億“中人”應(yīng)計(jì)繳費(fèi)是多少,最終由誰來埋單?當(dāng)然,從理論上講,應(yīng)由國家財(cái)政統(tǒng)一埋單,但在現(xiàn)實(shí)操作中,我們直接動用了個(gè)人賬戶的資金來抵補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶的支付缺口,這正是個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”的主要原因。因此,轉(zhuǎn)制成本導(dǎo)致的歷史欠賬以及做實(shí)個(gè)人賬戶的未來欠賬,一起構(gòu)成了公共養(yǎng)老金儲備的潛在缺口或動態(tài)缺口。 由此可見,我國養(yǎng)老金儲備嚴(yán)重不足,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是私人養(yǎng)老金儲備規(guī)模太小,二是公共養(yǎng)老金儲備歷史欠賬及潛在缺口較大。 養(yǎng)老金生態(tài)比較脆弱 養(yǎng)老金生態(tài)應(yīng)該是一個(gè)完整的“生物鏈”,從養(yǎng)老金的繳存到托管、投資、保值、增值、提取等,只要有一個(gè)環(huán)節(jié)出問題,就會影響到其他環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮。如果養(yǎng)老金生態(tài)良好,則會產(chǎn)生諸多正面效應(yīng)和作用。 以美國為例,美國的養(yǎng)老保障體系號稱是“三條腿的板凳”,作為第一支柱的公共養(yǎng)老金替代率約為40%,這為第二支柱的私人養(yǎng)老金發(fā)展留下了足夠的制度空間。與此同時(shí),美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是從1937年1月1日開始運(yùn)行的,它沒有“老人”和“中人”的制度設(shè)計(jì),也就不存在轉(zhuǎn)制成本帶來的歷史欠賬,而且從一開始它就實(shí)現(xiàn)以稅代費(fèi)、全國統(tǒng)籌,由中央統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)管,尤其是自1983年美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)從傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向“儲備式”現(xiàn)收現(xiàn)付后,使得美國公共養(yǎng)老金儲備更加穩(wěn)定而安全,基本上沒有太大的后顧之憂。 與此同時(shí),美國私人養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋面廣,發(fā)展歷史悠久,其總儲備規(guī)模相當(dāng)于公共養(yǎng)老金的8倍之多,不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國GDP,而且逼近美國股票總市值,成為美國資本市場穩(wěn)健發(fā)展的重要支撐。截至2015年底,作為美國資本市場最重要的機(jī)構(gòu)投資者,公募基金凈資產(chǎn)高達(dá)15萬億美元,其中一半被私人養(yǎng)老金直接持有,這是私人養(yǎng)老金對美國公募基金的重大貢獻(xiàn)。此外,私人養(yǎng)老金還有相當(dāng)部分投資在債券、股票、貨幣市場工具等方面,這對美國資本市場的發(fā)展也是功不可沒的。正因如此,私人養(yǎng)老金及公募基金不僅成為美股“機(jī)構(gòu)市”的中流砥柱,而且也成為資本市場長期投資、組合投資的主力軍,這一切正是美股“長牛短熊”的市場基礎(chǔ)之一。由此可見,私人養(yǎng)老金為美國資本市場提供了強(qiáng)大的發(fā)展動力,反過來,完善的多層次資本市場又為美國私人養(yǎng)老金提供了保值增值的重要平臺。這是一個(gè)養(yǎng)老金與資本市場相互依存、相互促進(jìn)、良性互動的雙贏格局。 相比之下,我國養(yǎng)老金生態(tài)比較脆弱,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保覆蓋、實(shí)際繳費(fèi)還存在較大制度“漏損”,尤其是弱勢勞工還無法納入,而且我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)給付替代率仍高達(dá)60%左右,不僅財(cái)政壓力大,也擠壓了私人養(yǎng)老金的互補(bǔ)與發(fā)展空間;第二,20多年來,我國企業(yè)年金制度建設(shè)進(jìn)展緩慢,整體規(guī)模狹小,發(fā)展嚴(yán)重滯后,這是我國養(yǎng)老金儲備低下的最主要原因;第三,由于我國私人養(yǎng)老金儲備規(guī)模小,很難為資本市場提供足夠力量的機(jī)構(gòu)投資者和長期資金支撐。A股市場仍是一個(gè)典型的“散戶市”:牛市一哄而上,瘋牛一步到位;熊市一哄而散,熊途漫漫無期。這樣的市場格局就使得養(yǎng)老金的組合投資與長期投資變得無所適從,保值增值風(fēng)險(xiǎn)更大、困難更多。因此,在養(yǎng)老金儲備缺乏規(guī)模效應(yīng)以及養(yǎng)老金生態(tài)仍很脆弱的情況下,養(yǎng)老金與資本市場還難以形成良性互動的雙贏格局。 實(shí)際上,公共養(yǎng)老金儲備主要是滿足“現(xiàn)收現(xiàn)付”的平衡需要,它很難為資本市場提供穩(wěn)定、長期、足額的結(jié)余資金。相反,企業(yè)年金和職業(yè)年金則是相對封閉的終身積累,結(jié)余資金規(guī)模大、周期長,更適合資本市場投資需要。因此,從長遠(yuǎn)看,要想形成養(yǎng)老金儲備與資本市場的良性互動效應(yīng),還必須大力發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。只有做大私人養(yǎng)老金儲備規(guī)模,才能有助于改善養(yǎng)老金生態(tài),并為資本市場提供足夠的長期資金支持。 改革的對策與建議 養(yǎng)老保障是最大的民生工程,也是一項(xiàng)長期工程和系統(tǒng)工程。美國私人養(yǎng)老金發(fā)展了100多年,才有今天世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老金儲備,而它的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也有80多年的歷史。相比之下,我國養(yǎng)老金體制的建立還只有短短20多年時(shí)間,因此,我們還有很長的路要走。 今天,中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,我們的蛋糕已經(jīng)做大,現(xiàn)在需要找到更好的蛋糕切分辦法。中央提出通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級,進(jìn)一步加速民生工程及社會公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量,提升人們生活的安全感和幸福指數(shù),而加強(qiáng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)就是其中的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。 我國養(yǎng)老保障體系改革,首要任務(wù)應(yīng)是進(jìn)行制度整合。一方面是公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金之間的制度整合,另一方面則是補(bǔ)充養(yǎng)老保障之間的制度整合。 前一個(gè)問題就是要適度調(diào)低公共養(yǎng)老金給付替代率,相應(yīng)的,就要大幅提高私人養(yǎng)老金給付替代率。目前國務(wù)院正在全國范圍內(nèi)下調(diào)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比率,從長遠(yuǎn)來看,這是降低公共養(yǎng)老金給付替代率的一個(gè)制度準(zhǔn)備。 現(xiàn)在降低社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi),將來也應(yīng)相應(yīng)降低其替代率。比如,我們可以逐步將雇主繳費(fèi)調(diào)低至12%,雇員繳費(fèi)仍維持8%,雙邊繳費(fèi)合計(jì)為20%,這與現(xiàn)行靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)總負(fù)擔(dān)是一致的。這樣,就可以為雇主創(chuàng)建企業(yè)年金和職業(yè)年金留下制度空間,同時(shí)也有利于將社保的名義高費(fèi)率降下來,讓它更接地氣,并將覆蓋面和參保率真正做實(shí)到位。 后一個(gè)問題就是要“三金合一”,簡化補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度,做大做強(qiáng)私人養(yǎng)老金。目前我國有三個(gè)補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度并行,這就是住房公積金、企業(yè)年金和職業(yè)年金,其中,住房公積金具有住房保障及養(yǎng)老保障的雙重功能,而企業(yè)年金與職業(yè)年金是同一個(gè)東西(補(bǔ)充養(yǎng)老)的兩個(gè)名稱、兩個(gè)制度。因此,為了減輕雇主負(fù)擔(dān)、簡化福利制度、提升私人養(yǎng)老金儲備水平,有必要將三個(gè)補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度合并為一個(gè)統(tǒng)一名稱的私人養(yǎng)老金制度形式,這更有利于提升私人養(yǎng)老金的社會地位及作用。 此外,進(jìn)一步完善多層次資本市場,推進(jìn)中國股市的市場化、法治化改革,是優(yōu)化養(yǎng)老金生態(tài)的重要一環(huán)。只有穩(wěn)健、規(guī)范、完善的多層次資本市場,才能為龐大的養(yǎng)老金儲備提供保值增值、安全托管的重要通道。據(jù)此,我國公募基金至少還應(yīng)該擴(kuò)容十倍,這既是機(jī)構(gòu)投資者群體培育的需要,也是養(yǎng)老金組合投資的需要。與此同時(shí),A股IPO注冊制改革將是市場化、法治化精神的最集中體現(xiàn),只有注冊制能夠解決IPO的高成本和低效率,以及由此而形成的“堰塞湖”;只有注冊制能夠終結(jié)“垃圾股死不退市”的尷尬,讓垃圾股的殼資源分文不值。這是一個(gè)可以期待的改革效果,也是A股市場走向成熟的成人禮,它將為A股形成“長牛短熊”的運(yùn)行格局,以及養(yǎng)老金與資本市場的良性互動打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
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